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Investir dans les agriculteurs plutôt que dans les terres
03/09/2010 11:10 am
Deux ans après le coup de projecteur des médias sur ce qu’on a appelé « l’accaparement de terres », c’est-à-dire le fait que des entreprises d’agroalimentaire, des fonds d’investissement et des agences gouvernementales acquièrent des terres agricoles en Afrique, en Amérique latine et en Asie, le débat continue de faire rage. Et à juste titre. La terre attise davantage les convoitises aujourd’hui, car le secteur privé espère faire monter les prix des denrées alimentaires et des matières premières et les États sont inquiets pour leur sécurité alimentaire et énergétique à long terme. Mais la terre est vitale pour la survie de millions d’individus dans les pays en développement, elle est au centre de leur culture et de leur identité et l’acquisition à grande échelle de surfaces agricoles peut avoir des répercussions à long terme sur l’agriculture, qu’il s’agisse de l’agro-industrie ou de la petite agriculture familiale. Alors plutôt que de se précipiter pour signer des accords, les États et les investisseurs devraient étudier de près les autres possibilités d’investissements agricoles. Un peu partout dans le monde, les petits agriculteurs ont montré qu’ils étaient efficients et dynamiques. Collaborer avec eux peut donc entraîner de saines retombées, permettre d’éviter les risques liés à l’acquisition de terres et améliorer leur quotidien.
Acquisitions de terres : quels sont les risques ?
Certains reportages dans les médias ont simplifié à l’excès une réalité souvent complexe. Toutes les acquisitions ne sont pas des spoliations, cela dépend beaucoup du contexte local, des conditions prévues par les contrats, de la manière dont la terre a été obtenue et de la réaction des populations locales. S’ils sont correctement conçus, les investissements agricoles réalisés par des opérateurs ayant de solides antécédents peuvent être vecteurs de circonstances favorables pour les pays bénéficiaires et les populations locales, leur apporter de l’argent, du savoir-faire et un accès aux marchés, et développer les infrastructures.
Mais ces contrats sont aussi vecteurs de risques importants. Il peut arriver que des individus perdent la terre qui assure leur subsistance depuis des générations, que cela ait un impact négatif sur leur sécurité alimentaire et qu’ils ressentent cela comme de l’injustice. Il se peut également que l’opération n’engendre que peu de créations d’emplois et que ceux-ci soient précaires et mal payés.
Lorsque les investisseurs ne tiennent pas leurs engagements, les pays concernés doivent supporter d’importants coûts d’option. Et l’ampleur de certaines acquisitions fait naître un doute quant aux probabilités que le contrat se traduise par des investissements viables sans l’apport d’argent public. Certains projets récents de production de biocarburant au Mozambique et en Tanzanie ont ainsi échoué ou ont évolué vers une utilisation des terres à d’autres fins.
Les investisseurs aussi peuvent être perdants dans l’histoire. Si les espoirs de rendement accru ont attiré de nouveaux acteurs dans ce secteur, certains sous-estiment les difficultés de l’agriculture tropicale à grande échelle et les risques politiques liés aux acquisitions de grandes surfaces de terres dans les pays pauvres, ainsi que les risques pour la réputation de l’investisseur. L’acquisition manquée de 1,3 million d’hectares par Daewoo à Madagascar en est la parfaite illustration. Certains investisseurs pensent réduire les risques politiques en acquérant des terres dans plusieurs pays à la fois, mais l’expérience en matière d’investissements dans les ressources naturelles montre que les renégociations et les expropriations ont tendance à survenir par vagues et qu’elles sont souvent liées à une évolution du prix des matières premières au niveau mondial.
La quantité de terres cultivables disponibles est un sujet qui fait débat. On dit souvent qu’une grande partie des terres fertiles d’Afrique sont inutilisées. Mais les quelques études qui ont été réalisées à l’échelle planétaire sur la quantité de terres disponibles et propices à l’agriculture s’appuient en général sur des statistiques et des images satellite qui remontent aux années 90. Certains soupçonnent ces études de ne pas intégrer les changements survenus depuis, comme la dégradation des terres, et de largement sous-estimer les surfaces consacrées à la culture itinérante et au pastoralisme. La forte croissance démographique des pays pauvres exacerbe en outre la course à la terre et aux ressources. Enfin, l’eau peut aussi représenter un problème majeur et la priorité quant à son utilisation peut être une source de conflit.
Il faut donc faire preuve d’une certaine circonspection en matière de surface de terres « libres » en Afrique. En pratique, il est probable que la majeure partie des terres cultivables soient déjà utilisées à des degrés divers ou qu’elles soient au moins revendiquées par les paysans, gardiens de troupeaux ou producteurs locaux. Mais les droits que ces personnes possèdent sur les terres ne sont généralement pas reconnus légalement.
Conséquence : les contrats portant sur de très grandes surfaces de terres ont forcément des répercussions sur les droits existants même si telle ou telle ressource n’est que faiblement utilisée. Ce genre de situation nécessite donc une évaluation minutieuse des intérêts individuels et sociétaux en jeu. Mais l’écart entre la légalité, qui fait que le gouvernement peut posséder l’essentiel des terres voire toutes les terres, et la légitimité, qui fait que les populations locales se sentent détentrices de terres qu’elles travaillent depuis des générations, expose les petits exploitants au risque d’être dépossédés et les investisseurs, à celui de devoir faire face à des contestations. Le fait que de nombreuses acquisitions de terres se négocient à huis clos et en l’absence de représentants locaux ne fait qu’aggraver le problème et a un impact négatif non seulement sur les populations locales, mais aussi sur les investisseurs et les gouvernements hôtes.
Existe-t-il des solutions de remplacement ?
Lorsque l’investissement extérieur est nécessaire pour soutenir l’agriculture et améliorer la productivité et les conditions de vie, les modèles économiques qui apportent une aide aux agriculteurs locaux sont davantage prometteurs que les acquisitions de grandes surfaces de terres. Un peu partout dans le monde, les petits agriculteurs ont en effet montré qu’ils étaient très dynamiques et très réactifs aux forces du marché. Au Ghana, par exemple, une coopérative de 60 000 producteurs de cacao, Kuapa Kokoo, fonctionne avec succès depuis plus de 15 ans. Elle possède 45 % des parts de Divine Chocolate Ltd, fabricant et distributeur de chocolat installé au Royaume-Uni, et pénètre actuellement le marché américain.
Paru en juin, un rapport de l’IIED, de l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), de l’International Fund for Agricultural Development (IFAD) et de la Direction du développement et de la coopération Suisse (DDC), analyse les nombreux modèles de collaboration des investisseurs avec les agriculteurs locaux. Certains ont fait leurs preuves, comme l’agriculture sous contrat, qui prévoit que les petits exploitants cultivent la terre avec le soutien de la société contractante, qui leur achète ensuite leur production à un prix stable. On dénombre également un nombre croissant d’expérimentations d’autres modèles comme les joint ventures ou les locations de terres aux communautés locales. Au Mali, par exemple, la société Mali biocarburant SA achète des noix de jatropha aux producteurs locaux qu’elle soutient. Ceux-ci possèdent 20 % de la société et siègent au conseil d’administration, ce qui les incite fortement à assurer un approvisionnement fiable en noix de bonne qualité.
S’ils sont correctement mis en œuvre, ces modèles peuvent être synonymes d’opportunités pour les petits producteurs locaux. Bien sûr, aucun de ces modèles n’est entièrement satisfaisant, car pour la plupart, ils engagent des parties qui n’ont ni le même pouvoir de négociation, ni les mêmes ressources, ni les mêmes informations, ni les mêmes compétences. De plus, les exploitants sont souvent isolés géographiquement les uns des autres, et les coûts de transaction liés à l’organisation de réunions pour trouver un accord en vue des négociations peuvent être élevés. De leur côté, les investisseurs s’inquiètent parfois de la fiabilité et de la qualité de l’approvisionnement. C’est pourquoi il est essentiel d’aider les producteurs locaux à renforcer leurs capacités si l’on veut que ces modèles fonctionnent.
Même pour les opérations les mieux conçues, il faut faire très attention aux moindres détails, car selon les termes du contrat, il peut s’agir d’un véritable soutien aux petits exploitants, qui va faciliter leur accès au marché, mais il peut aussi s’agir d’une relation exploitant-exploité, les producteurs locaux fournissant une main d’œuvre bon marché et supportant tous les risques. De la même façon, les joint ventures peuvent permettre aux petits exploitants d’exercer un plus grand contrôle sur l’entreprise, mais elles peuvent aussi se traduire par une participation très réduite à la prise de décision et par peu ou pas de dividendes, les bénéfices étant absorbés par les prix de transfert.
Comment trouver de meilleures solutions de remplacement
Le débat s’est récemment focalisé sur une proposition d’établissement de principes internationaux pour un « investissement agricole responsable ». Certes, une supervision au niveau international peut fournir des points de repère utiles aux investisseurs qui veulent bien faire, mais il y a peu de chances qu’elle touche les moins scrupuleux. Si l’on veut influer sur les modes d’investissement et sur leurs résultats, il faut davantage miser, à plus long terme, sur une rigoureuse analyse de rentabilité de modèles plus inclusifs, sur une réglementation gouvernementale efficace, sur la constitution de puissants groupes d’exploitants et sur une pression et une supervision publiques soutenues.
Il est à la fois cohérent et essentiel pour la réussite du projet que les investisseurs soient disposés à intégrer les petits agriculteurs au cœur de leur entreprise et non que ces derniers soient relégués en marge de l’activité entrepreneuriale ; c’est ce que font avec succès certaines entreprises d’agroalimentaire depuis plusieurs dizaines d’années en Afrique. Si l’on parvient à mieux articuler les analyses de rentabilité, cela peut permettre de consolider et d’étendre la présence du secteur privé.
La réglementation gouvernementale peut être très efficace pour encourager davantage de modèles inclusifs. Ceux-ci sont en effet nombreux dans les pays où l’État incite fortement les entreprises à collaborer avec des exploitants locaux. En Afrique du Sud, par exemple, le processus de restitution des terres commence à avoir des effets en zone rurale. Les terres étant rendues aux populations locales, les entreprises sont obligées de travailler avec elles si elles veulent que leur activité se poursuive. Une politique foncière peut également servir à garantir les droits des populations locales sur leurs terres, ce qui évite les dépossessions arbitraires et donne aux exploitants un outil de négociation. Alors que si les États vendent les terres pour une somme symbolique, cela n’incite pas les investisseurs à chercher d’autres solutions que l’acquisition de terres.
Les petits agriculteurs doivent aussi être en position de négocier efficacement avec le gouvernement et les investisseurs. Le cas d’une association de producteurs de canne à sucre en Ouganda montre que la mobilisation et la négociation collective peuvent changer du tout au tout la façon dont les producteurs sont payés, les conditions prévues au contrat et, de manière plus générale, l’influence des petits exploitants sur un secteur donné. Un soutien externe ainsi qu’une médiation peuvent aussi s’avérer décisifs.
Enfin, on ne peut pas toujours être certain que les États agissent en faveur de l’intérêt public, intérêts particuliers et corruption étant parfois de la partie. Il est donc nécessaire que les opérations du gouvernement se fassent dans la transparence et sous un contrôle public, et que la société civile et les organisations d’exploitants maintiennent la pression afin que le gouvernement et les investisseurs doivent rendre des comptes. Cette pression s’est accrue ces dernières années au niveau international et doit être entretenue pour que le regain d’intérêt que suscite aujourd’hui l’agriculture ait pour cadre un large développement durable.
Investir dans les agriculteurs plutôt que dans les terres
par Lorenzo Cotula - Juillet 2010
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